مدیریت دولتی در ایران و مؤلفه‌های کارآمدی

سال‌هاست که در تعاریف مدیریت، این مقوله را به دانش و علم مدیریت می‌شناسند و این علم در شناسایی مؤلفه‌ها و تشریح مفاهیم، دایره و قلمرو مدیریت دولتی را مشخص نموده است. علاوه بر قلمرو علمی، قلمرو عملی مدیریت دولتی نیز از اهمیت زیادی برخوردار است. در تعریف این علم تفاوت‌هایی در مفهوم مدیریت که در بخش خصوصی اتفاق می‌افتد و اداره عمومی که در بخش دولتی صورت می‌پذیرد وجود دارد؛ اما آنچه در فرهنگ‌عامه کشور ما شناخته می‌شود علم مدیریت دولتی است که همان اداره عمومی است و حضور آن لازمه اداره عرصه‌های گوناگون ابعاد زندگی افراد جامعه از ساده‌ترین امور تا پیچیده‌ترین آن‌ها است. به تعبیری باید دانست علم مدیریت دولتی متمایز از اداره عمومی است و اداره آن چیزی است که دولت در اعمال تصدی خود در بخش‌های مختلف و در انجام عملیات اجرایی انجام می‌دهد و آن چیزی است که در اجرای وظیفه ذاتی‌اش است به انجام می‌رساند. در کشور ایران سه سطح نظام مدیریتی وجود دارد. اولین سطح اداره امور سیاسی است که به مدیریت سیاسی شناخته می‌شود. دومین سطح اداره امور عمومی است که به مدیریت دولتی مشهور است و سطح سوم نیز مدیریت خصوصی است. این سه سطح از مدیریت در تعامل تنگاتنگ با یکدیگر جامعه را مدیریت می‌کنند. در چرخه خط‌مشی گذاری عمومی، مرحله اجرای خط‌مشی که یکی از مراحل شش‌گانه این چرخه است بر عهده دولت می‌باشد و جنس پنج مرحله دیگر ازجمله شکل‌گیری خط‌مشی و ارزیابی آن، بر عهده مدیریت سیاسی کشور است؛ اما باید دانست این روزها سیاست خط‌مشی و اداره عمومی از عناصر جدایی‌ناپذیر هستند و مدیریت (اداره) مسائل عمومی، هم سیاست‌گذاری و هم اجرا را در خود دارد. مدیریت دولتی رکن اساسی حکومت است و تفاوت‌های زیادی با مدیریت خصوصی دارد که مهم‌ترین آن‌ها مردم محوری است که از قانون اساسی و منفعت عامه نشئت می‌گیرد و مختص مدیریت دولتی است؛ اما در شناسایی میزان کارآمدی دولت مؤلفه‌هایی بر اساس شاخص‌ها و استانداردهایی در سراسر دنیا وجود دارد که عملکرد مدیریتی یا همان اداره عمومی دولت‌ها با آن سنجیده می‌شود. مهم‌ترین مؤلفه‌های اندازه‌گیری میزان کارآمدی دولت و کیفیت مدیریت دولتی بر اساس استانداردهای معرفی‌شده از سوی بانک جهانی چندین شاخص است که ازجمله می‌توان به کیفیت ارائه خدمات عمومی، ارائه کیفیت خدمات اداری و انفکاک آن از فشارهای سیاسی، کیفیت سیاست‌گذاری و اجرا و میزان پایبندی دولت به سیاست‌های اعلامی خود اشاره کرد. بر اساس این شاخص‌ها، میزان کارآمدی دولت‌ها در اداره مسائل عمومی با امتیازی بین صفر تا صد مشخص می‌شود. بر اساس رتبه‌بندی بانک جهانی در سال ۲0۱۴ و در سال دوم دولت یازدهم ایران، از میان ۲۱۰ کشور دنیا، ایران رتبه ۱۳۲ را داراست که نسبت به سال‌های قبل بهبود نسبت قابل‌توجهی در رتبه‌بندی حاصل نموده است. در این رتبه‌بندی نمره دولت ایران ۳۸ از 100 است. با توجه به این استانداردها و با ارزیابی عملکرد دولت بر اساس مؤلفه‌های کارآمدی می‌توان به‌وضوح به علل عقب بودن رتبه کشور ایران از ۱۳۱ کشور دیگر پی برد و از عدم عملکرد صحیح در مؤلفه‌هایی همچون انفکاک ارائه خدمات از فشارهای سیاسی و نیز کیفیت سیاست‌گذاری نام برد. درعین‌حال علت‌های بهبود وضعیت نسبت به گذشته را می‌توان بهبود وضعیت عملکرد دولت در کیفیت ارائه خدمات عمومی و میزان پایبندی نسبی دولت به سیاست‌های اعلامی خود دانست. با مقایسه و تطبیق عملکرد دولت ایران با استانداردهای موجود و موردقبول می‌توان پی برد علی‌رغم بهبودهای حاصله و تلاش در مسیر کارآمدی دولت، چالش‌هایی نیز پیش روی دولت ایران وجود دارد که مهم‌ترین آن‌ها عدم وجود مرزبندی دقیق در حوزه سیاست‌گذاری در خصوص مسائل عمومی کشور و عدم وجود متولی واحد در این زمینه و بروز موازی کاری‌های متعدد در خصوص خط‌مشی گذاری است. علاوه بر آن بر اساس تحقیقات و مطالعات، شش چالش عمده و مهم دولت در مدیریت موارد زیر است: 1- نفس اجرای سیاست‌های دولت 2- ایجاد مدیریت دولتی مشارکت‌جویانه 3- فساد اداری 4- تحول اداری در بخش‌های دولتی 5- دانش‌محوری اقتصاد و بخش دولتی 6- جابه‌جایی مدیران در بخش دولتی بر اساس تعریف ارائه‌شده از مدیریت دولتی که مدیریت مسائل عمومی کشور برای تحقق منافع عمومی است، در کنار شناسایی مؤلفه‌های کارآمدی و چالش‌های پیش روی دولت ایران، اهمیت شناسایی درست و دقیق علت‌های عدم کارآمدی پیدا می‌شود و این مسئله مهم بروز می‌کند که لازم است در هماهنگ‌سازی عملکرد مدیریت دولتی با استانداردها و شاخص‌های کارآمدی اقدامات مثبت و مؤثری صورت پذیرد. در ارزیابی نظام مدیریتی همواره با این پرسش‌های اساسی مواجهیم که تا چه اندازه در تحقق اهداف درازمدت موفق عمل شده است؟ و پاسخ به این پرسش که قطعاً در بسیاری عرصه‌ها میل به عدم موفقیت دارد، ما را به آسیب‌شناسی بیشتر در حوزه مدیریتی کشور ترغیب می‌کند. در شناسایی این علت‌ها توجه به چند نکته اساسی ضروری است. نخست آنکه نظام مدیریتی کشور ایران و اصول کاربردی آن کماکان سنتی است و به‌روز نشده است. این عدم روزآمدی و عدم به‌کارگیری ابزار جدید در کنار عدم تخصص گرایی در انتصاب مدیران در دولت از علت‌های اصلی فاصله با استانداردهاست. به‌کارگیری ابزاری که به دولت کمک کنند تا نظام درست ارزیابی را مستقر سازند بسیار مهم هستند. از طرف دیگر باید گفت جایگاه‌های در نظر گرفته‌شده برای مدیران متناسب با سرمایه انسانی در استخدام دولت نیست. بر اساس تعریف دیگری که از علم مدیریت ارائه‌شده است، مدیریت هنر به‌کارگیری افراد برای رسیدن به اهداف سازمان است. بر اساس این تعریف و با توجه به اقتضائات و شرایط موجود کشور ایران، باوجود سرمایه‌ها و منابع خدادادی عظیمی که وجود دارد، هنر دولت در بالا بردن بهره‌وری عملکرد خود، به‌کارگیری درست سرمایه‌های انسانی است. متأسفانه دولت‌های جمهوری اسلامی ایران به دلیل عدم توانایی در انتخاب نامحدود و بر اساس شایستگی درخور با برنامه‌ها و اهداف، در انتصاب مدیران و ثابت بودن جایگاه بسیاری از مدیران دولتی، در بهره‌ور کردن عملکرد خود به‌وسیله به‌کارگیری درست سرمایه انسانی دچار ضعف هستند و این مسئله مهم موجب هدر رفتن بسیاری از منابع خدادادی می‌شود و ازآنجاکه تناسبی بین تخصص مدیران منصوب دولتی و بهره‌گیری از منابع کشور وجود ندارد، منابع عظیم کشور به‌جای آنکه در جهت رفع نیازها و پاسخگویی به مطالبات عمومی مردم به کار گرفته شود، یا هدر می‌شود و یا سود و منافع حاصله از به‌کارگیری آن، در چرخه معیوب و فاسد اداری دولت صرف مطامع فردی مدیران دولتی به‌ویژه در سطوح عالی و یا افراد خاص می‌گردد. از سویی مدیریت دولتی در کشور ایران به‌جای علمی بودن، متأثر از فرهنگ عمومی جامعه است و شیوه‌ها و ابزارهای مدیریتی بر اساس مفاهیم و تعاریفی به کار گرفته می‌شوند که عرف جامعه در مناسبات اجتماعی تثبیت نموده است. از مهم‌ترین مصادیق این موضوع می‌توان به عدم روحیه مشارکت‌جو و جمعی و انگیزشی که از اصول مدرن مدیریتی هستند در مدیریت دولتی ایران اشاره نمود. در ساختارهای دولتی برخلاف سازمان‌های خصوصی ازآنجاکه انگیزه حصول سود برای افراد وجود ندارد، در کنار علت‌های دیگر موجب انفعال مدیران و کارکنان بخش دولتی گردیده است و مدیریت با روش‌های غیرعلمی اعمال می‌شود. تمامی این علت‌ها و علت‌های متعدد دیگری که وجود دارد و از ذکر آن‌ها صرف‌نظر شده است، در کنار فساد سازمان‌یافته و سیستماتیک، موجب این شده است که علی‌رغم حاکمیت قانون در کشور ایران و برخورداری این کشور پهناور از سرمایه‌ها و استعدادهای طبیعی و انسانی، شاهد عدم توسعه ایران در بخش‌های مختلف به‌عنوان یکی از اهدافی که دولت‌های ایران دنبال می‌کنند، باوجود پنج سند توسعه‌ای و در آستانه تصویب ششمین سند باشیم. هدفی که عدم تحقق آن در ابعاد مختلف ناشی از عدم کارآمدی مورد انتظار دولت‌هاست. به نظر می‌رسد در مسیر رشد و توسعه کشور علاوه بر ضرورت تغییر فرهنگ عمومی مدیریت دولتی در کشور، نیازمند رویکردهای نو و اصلاح‌گرایانه در نظام مدیریتی دولتی هستیم و الگوهای انتصاب مدیران بایستی موردبازنگری جدی و ریشه‌ای قرار گیرند ضمن آنکه بااهمیتی که در روزگار مدرن حاضر، انسان و فکر او پیداکرده است و از آنجایی کامیابی و موفقیت از آن دولت و حکومتی است که صاحب دانش روز و فناوری باشد، به‌کارگیری و بهره‌مندی از دانش مدیران متخصص و توانمند و درعین‌حال باانگیزه در ساختار دولتی الزامی به نظر می‌رسد.

شماره 20 دوهفته نامه آیت ماندگار