میراث هولناک شهردار پنجاه‌وهفتم

اگر مسکن مهر میراث شوم دولت احمدی‌نژاد برای دولت تدبیر و امید بود، سکان‌دار بعدی بهشت میراث‌دار «تهرانِ بدهکار» خواهد شد. شهریور آینده پس از 12 سال قرار است تهران در شرایطی به شهردار پنجاه‌وهشتم تحویل شود که دست‌کم 40 هزار میلیارد تومان بدهی بابت پروژه‌های نیمه‌تمام شهری و طلب پیمانکاران حقیقی و حقوقی بر دوش او خواهد افتاد.
گزارش‌های رسمی پارلمان محلی پایتخت نشان می‌دهد محمدباقر قالیباف شهرداری که بیش از یک دهه بر مسند مدیریت شهری پایتخت تکیه زده در تمامی سال‌ها(به‌ویژه در سال‌های پیش از برگزاری انتخابات ریاست‌جمهوری) با حجم عظیمی از پروژه‌های عمرانی، پیکره شهر را به کارگاهی ساختمانی بدل کرده و حالا که می‌خواهد از طبقه هشتم ساختمان بهشت کوچ کند به‌واسطه تنگنای مالی دو سال گذشته، بیش از 2 هزار و 173 پروژه شهر نیمه‌تمام و تعطیل باقی مانده دارد.
بنابراین شهردار پنجاه‌وهشتم به جای آنکه با استقرار در ساختمان بهشت فرصت برنامه‌ریزی جدید برای تهران 96 و سال‌های بعد را داشته باشد در باتلاق مالی ناشی از پروژه‌های نیمه‌تمام و انباشت بدهی سال‌های گذشته پیمانکاران گرفتار خواهد شد. واقعیت تلخ‌تر آنکه شهروندان و تیم بعدی مدیریت شهری باید تاوان بزرگ‌نمایی فعالیت‌های 12ساله شهرداری پایتخت را که بسیاری معتقدند با سودای برگزیده شدن در انتخاباتی دیگر بوده را بدهند.
طبق تکالیف مدیریت شهری، هر سال دو دسته پروژه عمرانی و نگه‌داشت در شهر از سوی شهرداری طراحی و اجرایی می‌شود. پروژه‌های عمرانی یا غیرمستمر به معنی پروژه‌هایی که شروع و پایان مشخصی دارند، مانند ساخت یک اتوبان تعریف می‌شود و در مقابل پروژه‌های نگهداشت یا مستمر پروژه‌هایی هستند که هر سال در شهر تهران اجرایی می‌شود، همچون مرمت معابر و خیابان‌ها یا نگهداری فضای سبز و در واقع به‌منظور نگهداری از پروژه‌هایی که قبلا به بهره‌برداری رسیده‌اند اجرا و مانع از استهلاک شهر می‌شود.
اگرچه مطابق این تعریف باید پروژ‌ه‌های نگه‌داشت شهری در اولویت کاری مدیران شهرداری قرار داشته باشد اما گزارش‌های شورای شهر تهران نشان می‌دهد که پروژه‌های عمرانی که بیشتر در دید شهروندان قرار دارد با وجود تنگنای مالی شهرداری، از حمایت مالی بیشتری برخوردار بوده‌اند. این دیدگاه به‌خوبی از گزارش کارشناسی کمیسیون برنامه‌وبودجه شورا قابل ردیابی است.
بنا بر این گزارش در حال حاضر معادل دوهزار و 173 پروژه شهری مشتمل بر هزار و 568 پروژه نگه‌داشت و 605 پروژه عمرانی طراحی و تعریف و کلنگ‌زنی شده‌اند که پیشرفت فیزیکی نیمی از آن‌ها از میزان مورد انتظار عقب‌تر است. در شش ماهه نخست سال جاری از میان هزار و 568 پروژه نگه‌داشت شهری بیش از 67 درصد طبق برنامه پیش نرفته‌اند و در مقابل 49 درصد از پروژه‌های عمرانی نیز از حد مورد انتظار و برنامه زمان‌بندی عقب‌تر هستند. نابرابری پیشرفت فیزیکی پروژه‌های عمرانی و نگه‌داشت، این موضوع را تایید می‌کند که شهرداری به‌نوعی توزیع نامتوازن منابع مالی میان پروژه‌ها دچار شده است.
جالب آنکه بررسی‌های کارشناسان شورای شهر نشان می‌دهد که مهم‌ترین علت عقب‌ماندگی پروژه‌های عمرانی و نگه‌داشت به‌علت مشکلات مربوط به تامین منابع مالی ازجمله کمبود نقدینگی بوده است و دقیقا به همین دلیل فقط 4.1 درصد از پروژه‌های مستمر یا همان نگه‌داشت که اجرای آن‌ها کاملا با کیفیت زندگی شهروندان در محلات مختلف شهر ارتباط مستقیم دارد، مطابق برنامه زمان‌بندی پیش رفته‌اند. به این معنا که شهرداری به جای آنکه عمده منابع عمده شهری را که با تحمیل هزینه‌های فراوان بر پیکره شهر از طریق فروش تراکم و سایر ثروت‌های شهری به‌دست آورده است صرف ارائه خدمات نگهداری و سرویس‌دهی به پروژه‌های از قبل تاسیس شده کند تا از این طریق نرخ استهلاک امکانات شهری را کاهش دهد، به اجرای پروژه‌های غیرضروری عمرانی اختصاص داده است. بنابراین شهردار دوره بعدی باید منتظر افزایش چندبرابری هزینه‌های پنهان در بودجه شهر باشد.
در توضیح علت نادرست دانستن نحوه تامین مالی پروژه‌های عمرانی، نوعی بزرگ‌نمایی و تبعیض در تخصیص اعتبارات پروژه‌ها نیز شناسایی شده است. عمده پروژه‌هایی که مطالعات اولیه برای آن‌ها انجام شده اما در مراحل اولیه اجرا متوقف یا از دستور کار خارج شده‌اند دارای کاربری‌های خدماتی و غیرانتفاعی شامل پروژه‌های فرهنگی، ورزشی و... هستند. این گروه از پروژه‌ها که تعداد آن‌ها به 150 فقره می‌رسد بیشتر پروژه‌هایی هستند که نیاز محله‌ای شهروندان را تامین می‌کنند، اما در مقابل پروژه‌های هزینه‌بر از جمله ساخت بزرگراه‌ها، تونل‌ها و... که چندان برای محلات کاربری ندارند و کارگاه‌های عمرانی آن‌ها مقابل دید همه پایتخت‌نشینان قرار دارد در اولویت تخصیص اعتبار قرار گرفته‌اند و همین بزرگ‌نمایی باعث شده مقدار زیادی از منابع مالی که می‌تواند صرف تعداد بیشتری از پروژه‌های کوچک مقیاس شود نصیب یک پروژه بزرگ شده‌اند.

خلف وعده با شورا
یکی از نکات مهم دیگری که انتقاد به نحوه ورود مدیران شهری به اجرای پروژه‌های عمرانی را تندتر می‌کند و انحراف عملکردی میان برنامه‌های تکلیف شده به شهرداری از سوی پارلمان محلی پایتخت را نشان می‌دهد آن است که 201 پروژه از میان 605 پروژه عمرانی درحال اجرا در شهر تهران، در سال جاری کلنگ‌زنی شده‌اند. این در حالی است که بنا بود مطابق با تکلیف شورای شهر، شهرداری در سال جدید پروژه جدیدی را استارت نزند تا منابعی که هم اکنون به آن‌ها تخصیص پیدا کرده صرف تکمیل پروژه‌های نیمه‌تمام قبلی شود.
محاسبات اولیه کارشناسان شهری حاکی از آن است که با نرخ تورم کنونی حداقل منابع مورد نیاز برای تکمیل 2 هزار و 173 پروژه شهری که هم‌اکنون در وضعیت تعطیلی یا نیمه‌تعطیلی قرار دارند معادل       22 هزار میلیارد تومان است. یعنی شهردار تهران 96 با فرض تورم صفر درصد باید معادل 3.1 برابر بودجه 17 هزار و 880 میلیارد تومانی امسال شهرداری را صرف تکمیل طرح‌های بر زمین مانده شهر کند و این چیزی جز کاهش اختیار شهردار جدید برای برنامه‌ریزی‌های جدید شهر نیست. البته گذشته از این منابع مالی، مشکل عمومی تمامی پروژه‌های شهری که منجر به تعطیلی و نیمه‌کاره ماندن آن‌ها و در نهایت سلب اعتماد پیمانکاران به شهرداری تهران شده است، عدم پرداخت به موقع به پیمانکاران پروژه‌های شهری به‌عنوان بازیگران اصلی توسعه شهر بوده است.
در عین حال از آنجا که شهرداری در سال‌های اخیر تامین منابع برای پروژه‌های عمرانی که غالبا در دید شهروندان است را در اولویت کاری خود قرار داده است وزن مشکلات مالی و عدم پرداخت‌های به موقع به پیمانکاران در پروژه‌های مستمر شهری بیشتر است. اگرچه تزریق منابع مالی در پروژه‌های عمرانی نسبت به پروژه‌های نگه‌داشت وضعیت بهتری داشته اما بازهم 18درصد ابرپروژه‌های بخش عمرانی نیز به‌دلیل ضربه‌پذیر بودن بودجه شهرداری از رکود بخش ساخت‌وساز به حالت تعطیلی درآمده‌اند. این موضوع می‌تواند یکی از تهدیدهای مهم برای شهردار تهران 96 محسوب شود، چراکه در همه سال‌های گذشته حداقل نیمی از بودجه سالانه شهر تهران بر درآمدهای ناپایدار شهری یعنی انواع عوارض ساختمانی شامل تغییرکاربری و تراکم متکی بوده‌ است.
گزارش رسمی کارشناسان شهری موضوع دیگری از عدم تناسب اقدامات شهرداری با برنامه‌های از پیش تعیین‌شده را بیان می‌کند؛ از آنجا که در دو سال گذشته درآمدهای شهرداری از محل ساخت‌وساز حداقل با کاهش50 درصدی مواجه بوده است برنامه‌ریزان شهری در قالب شورای شهر، شهرداری را مکلف کرده بودند که با تغییر فاز بودجه‌بندی خود، مهار هزینه‌های غیرضروری و اقدامات پرهزینه را در دستور کاری خود تعریف کند اما در عمل مشاهده شد که با تعریف و کلنگ‌زدن بیش از 200 پروژه عمرانی در سال جاری، شهرداری از مسیر تعریف‌شده منحرف شده است. به‌ویژه آنکه اگرچه مجموع رقم پیمان اولیه برای اجرای پروژه‌های عمرانی و نگهداشت شهری معادل 5 هزار و 100 میلیارد تومان پیش‌بینی شده است اما حداقل اعتبار موردنیاز برای تکمیل آن‌ها با فرض تورم صفر درصد معادل 22 هزار میلیارد تومان برآورد شده است که نشان از کم‌بینی مالی پروژه‌ها در زمان تعریف آن‌ها دارد.
علاوه بر این، مشکلات مربوط به تامین منابع مالی، یکی دیگر از عواملی است که اجرای پروژه‌های شهری را با مشکل روبه‌رو کرده و عبور از یکی از خطوط قرمز تعیین‌شده در اسناد فرادستی شهر تهران است. مطابق با ضوابط طرح تفصیلی جدید تهران، تامین پارکینگ در پروژه‌های ساخت‌وساز مسکونی و غیرمسکونی در سطح شهر تهران یکی از شروط اولیه برای صدور جواز ساخت است. اما گزارش نظارتی پارلمان محلی پایتخت بیان می‌کند عدم اجرای پارکینگ یا عدم تامین پارکینگ کافی در برخی پروژه‌ها مشکلات ترافیکی متعددی را برای بعد از افتتاح برای محله یا منطقه ایجاد کرده است. ایجاد مشکلات ترافیکی گسترده برای یک مجتمع تجاری در منطقه5 شهری طی سال گذشته بر این عامل صحه می‌گذارد. همچنین با وجود آنکه ساخت بنا در داخل بوستان مطابق با ضوابط طرح تفصیلی و مصوبه شورای شهر تهران ممنوع است اما در بوستان‌های برخی مناطق همچون منطقه 19 ساخت‌وساز بنا انجام شده است.
دور تند در زمان انتخابات
وقتی به روند بلندمدت اجرای پروژه‌های شهری از هر دو نوع نگه‌داشت و عمرانی نگاه می‌کنیم متوجه ارتقای نرخ پیشرفت فیزیکی اجرای پروژه‌ها در سال جاری نسبت به دو سال قبل می‌شویم. این تحلیل با وجود آنکه در ظاهر نمره مثبتی به شهرداری می‌دهد اما ردیابی آن در بازه‌زمانی دهه اخیر روی دیگر این روند را نشان خواهد داد.
مقایسه دوره‌های سرعت‌گیری و کاهش سرعت اجرای پروژه‌های شهری این فرضیه را در ذهن ایجاد می‌کند که این روند می‌تواند با دوره‌های زمانی منتهی به انتخابات ریاست‌جمهوری ارتباط داشته باشد. به عنوان مثال در ابتدای سال 92 میانگین پیشرفت فیزیکی پروژه‌ها به 5.1 برابر سال 91 رسید. آمارها نشان می‌دهد میانگین پیشرفت فیزیکی پروژه‌های شهری از 28 درصد در سال 91 به 42 درصد در ابتدای سال 92 رسید. این اتفاق برای سال جاری نیز که سال قبل از انتخابات دوازدهم ریاست‌جمهوری است، تکرار شده است. در سال 93 اگرچه میانگین پیشرفت فیزیکی پروژه‌های شهری معادل 31 درصد بود هم‌اکنون میانگین پیشرفت فیزیکی پروژه‌ها به حدود 42 درصد رسیده است.
حالا زمان زیادی به اتمام دوره ریاست محمدباقر قالیباف بر کرسی بهشت نمانده است. طی سال‌های گذشته بخش عمده‌ای از منابع و درآمدها صرف ایجاد شبکه معابر و بزرگراهی شده اما همچنان نیمه‌تمام ماندن نیمی از پروژه‌های شهری می‌تواند مهم‌ترین تهدید مدیر آینده شهر تهران باشد. به همین دلیل بسیاری از کارشناسان شهری و آن‌هایی که سابقه‌ای در بدنه مدیریت شهری دارند معتقدند این روند می‌تواند وضعیت نگران‌کننده‌ای برای شهر تهران در سال آتی رقم بزند.
وضعیتی که محصول شکل‌گیری یک تصور یا یک فرهنگ در مدیران شهری است. به این معنا که نبود دغدغه برای چگونگی تامین درآمد سبب شده تا رویه و فرهنگ ایجاد پروژه‌های جدید شهری اعم از پروژه‌های عمرانی یا نگه‌داشت که غالبا پروژه‌های غیربهینه و غیر اولویت‌دار و گاه موازی هستند در بین مدیران شهری نهادینه شود.
شکل‌گیری چنین فرهنگی سبب شده اساسا یک شهردار منطقه یا شهردار ناحیه و حتی یک معاونت شهرداری تهران گمان کند اگر پروژه‌های قابل توجهی را درحال اجرا داشته باشد مدیر موفقی است. به‌عبارت دیگر با شکل‌گیری چنین فرهنگی تعریف یک مدیر موفق شهرداری از یک مدیر با بهره‌وری بالا و توانمند در کسب درآمدهای پایدار به مدیری با امکان تعریف پروژه‌های غیربهینه تغییر کرد. به پشتوانه همین تحلیل است که اولین اثر پروژه‌های نیمه‌تمام بر اقتصاد شهری، حبس سرمایه‌های مفید و ضروری شهر در ساخت‌وسازهای نیمه‌تمام عنوان می‌شود. چراکه در نتیجه نیمه‌تمام رهاسازی پروژه‌های شهری، منفعت اجتماعی تعریف‌شده برای اجرای این پروژه‌ها حاصل نمی‌شود و هیچ‌گونه خدمتی در این راستا نیز به مردم ارائه نخواهد شد؛ این‌گونه پروژه‌ها به‌دلیل عدم بهره‌برداری در زمان مناسب هیچ‌گونه ارزش افزوده اقتصادی برای اقتصاد کلان کشور در بر نخواهند داشت ضمن اینکه حبس بخش قابل‌توجهی از سرمایه‌های شهری و رسوب آن‌ها در پروژه‌های نیمه‌کاره، زمینه‌ساز تشدید رکود در بازار معاملات و ساخت‌وساز مسکن و سایر انواع کاربری‌های ساختمانی هستند.
قطعا دامنه حجم گسترده پروژه‌های نیمه‌کاره در شهر تهران به دوره یا دوره‌های بعدی مدیریت شهری کشیده خواهد شد که این موضوع می‌تواند مانع از تعقیب برنامه‌های شهردار جدید در راستای اولویت‌ها و نیازهای روز شهروندان در شهر باشد. بنابراین نیمه‌کاره‌های پردردسر مانع اصلی اجرای سیاست‌ها و رویکردهای جدید شهری هستند که اصلی‌ترین ضربه برای فعالیت مدیریت جدید شهری محسوب می‌شوند. از همین‌رو انتقال تکمیل پروژه‌های شهری به دوره بعد مدیریت شهری می‌تواند همچون انتقال روند تکمیل طرح مسکن مهر از دولت دهم به دولت یازدهم، نظام مالیه شهرداری تهران در سال آتی را با مشکلات جدی مواجه کند.

شماره 28 دوهفته نامه آیت ماندگار