آسیب‌شناسی شوراهای محلی در ایران

ایده تشکیل شوراهای محلی که به‌عنوان میراث جاودانه مرحوم آیت ا... طالقانی در متن قانون اساسی قرار گرفت و به همت دولت هفتم به واقعیت پیوست، بدون اغراق یکی از مبانی اصلی تضمین مردم‌سالاری در جمهوری اسلامی ایران است. سازمان گسترده‌ای که به صورتی بی‌همتا و با عضویت تعداد قابل‌ملاحظه‌ای از منتخبان مردم از مرکز تا عمق کوچک‌ترین ساخت گاه‌های جمعیتی کشور نفوذ کرده و بهترین تعریف مدنی از یک فرآیند سالم انتقال خواسته‌های جامعه به حاکمیت است؛ اما چرا برخلاف روح حاکم بر تشکیل شوراها، این نهادهای مردمی تا امروز نتوانسته‌اند نقش بارز و تعیین‌کننده‌ای در امور جامعه داشته باشند و درگیر رخوت، روزمرگی و هیاهوهای بی‌دلیل شده‌اند؟ به‌عبارت‌دیگر چرا شوراها از نهادهایی پویا و زاینده باقابلیت بالقوه کاستن از تصدی‌گری دولت و کمک به توزیع فرآیند تصمیم سازی و برنامه‌ریزی در مناطق محلی، تبدیل به ساختارهای فربه و غیرکارایی شده‌اند که فرسنگ‌ها دور از فلسفه وجودی خود، فرسوده می‌شوند؟ به نظر نگارنده آسیب‌شناسی شوراهای محلی در ایران را می‌توان در چند سرفصل کلی ارزیابی نمود:
«سیاست زدگی» بزرگ‌ترین آفت شوراهاست. درواقع نوع نگاه احزاب و تشکل‌های سیاسی به ساختار شوراهای شهر، یکی از ضربه‌های اصلی واردشده به کارکرد آن‌هاست. شوراهای محلی به‌عنوان نهادهای مدنی بومی می‌بایست منشور جامعی از تصمیم‌گیری‌های کلان مدیریت شهری را بر مبنای منافع جمعی شهروندان بر عهده گیرند. شکی نیست که حیطه مسئولیت و وظایف ذاتی شوراها متأثر از نیازهای کالبدی زادبوم‌هاست و مقولاتی چون فرهنگ، ورزش، هنر، اقتصاد، بهداشت، حقوق، شهرسازی، برنامه‌ریزی، کارآفرینی، امنیت و سلامت مقدم بر سیاست مهم‌ترین نیازهای توسعه در یک جامعه شهری هستند. این در حالی است که امروزه حضور سیاست‌مداران و رفتارهای سودجویانه حزبی سایه سنگینی بر شوراهای شهر انداخته و آن‌ها را تبدیل به کانون منازعات سیاسی نموده است؛ درحالی‌که اصولاً نمی‌بایست در مبانی توسعه شهرها که مبتنی بر حقوق شهروندی است، اختلافات عمیقی میان جناح‌های سیاسی وجود داشته باشد. تأسف‌بارتر آن‌که دست بالای سیاسیون موجب شده است تا نخبگان فرهنگی، ورزشی، اقتصادی و دانشگاهی چه در جریان انتخابات و چه پس از تشکیل شوراها، بر مبنای برخی منافع شخصی به سمت جناح‌بندی‌های رایج سوق پیدا کنند و به‌جای تلطیف و درمان فضای موجود، به تشدید بیماری مزمن آن دامن زنند.
«عدم کارایی درست نهادهای بالادستی و پایین‌دستی» مشکل دیگر شوراهای شهر است. در طول دو دهه اخیر و به گواه تجربیات موجود، کارایی این نهادها برای جامعه آن‌قدرها ملموس نبوده و این خود موجب ابتر ماندن تلاش‌های صورت گرفته برای تشکیل و ادامه کار آن‌ها گردیده است. قانون‌گذار شوراهای پایین‌دستی (محلات) و هم‌چنین شوراهای بالادستی (شهرستان، استان و کشور) را با نگاهی مشارکت جویانه و به‌منظور تثبیت جریان سیال گردش نخبگان، انتقال خواسته‌های طبقه متوسط و کاهش تصدی‌گری دولت مرکزی پیش‌بینی نموده است. لیکن با گسستی که از ابتدای کار وجود داشته، هیچ‌گاه چنین چرخه پویایی در سطح جامعه تشکیل نشده است و شوراها در چارچوب محدود شهرها محبوس شده‌اند. این در حالی است که در مسیر تکمیل یک چرخه موفق، فعالیت شوراهای پایین‌دستی (به‌خصوص در کلان‌شهرها) پیش‌نیاز ارتباط قوی شهروندان با نمایندگانشان می‌باشد و این روند است که در سلسله‌مراتب شوراها، می‌تواند مطالبات عمومی را تا سطح ارائه طرح‌ها و لوایح قانونی به مجلس شورای اسلامی و دولت مطرح و اراده جمعی را تبدیل به قانون نماید.
«فقدان نظارت کافی» قسمت بعدی گرفتاری شوراهاست. این مقوله در دو بخش نظارت شورا و نظارت بر شورا تعریف می‌گردد. در سال‌های اخیر، شوراها به دلایل مختلف نتوانسته و یا نخواسته‌اند از ابزارهای نظارتی خود برای ادای وظیفه وکالت به نحو احسن بهره‌جویند. ضعف نظارتی شوراها که بخشی از آن ناشی از ناکارآمدی قوانین و بخشی نیز تحت تأثیر سیاست زدگی، فقدان آموزش و تعهد و اولویت یافتن منافع حزبی یا شخصی بر منافع شهری است، خواه‌ناخواه باعث کاهش اعتماد افکار عمومی می‌گردد. عدم توجه و آگاهی کافی به مسئولیت‌های مدیریت و توسعه شهری، نظارت ناقص بر مسائل مالی و حساب‌رسی شهرداری‌ها، بی‌تفاوتی نسبت به تخلفات رایج، نبود نظارت جامع بر عملکرد شهرداری‌ها و زیرمجموعه‌های رسانه‌ای، اقتصادی، خدماتی و فرهنگی آن‌ها، پاسخگو نبودن به جامعه و... ازجمله آسیب‌هایی است که می‌تواند بعد نظارتی و عملکرد شوراها را زیر سؤال ببرد. از سوی دیگر خطری که همواره در کمین شوراهاست، آلوده شدن احتمالی اعضای آن‌ها در رانت‌خواری، سوءاستفاده از اطلاعات، کارچاق‌کنی، ویژه خواری و زد و بندهایی است که به‌خصوص در ‌که برخی با فروش تراکم و آمدورفت‌های مالی، بدل به بنگاه‌های بزرگ اقتصادی شده‌اند، می‌تواند آفت بزرگی در اعتماد عمومی وارد نماید.
«نقص اختیارات» دیگر مشکل اساسی شوراهاست. مهم‌ترین تفاوت شوراهای شهر در ایران با اکثر کشورهای دنیا، حدود اختیارات آن‌هاست. با توجه به وجود نهادهای انتصابی وزارت کشور (فرمانداری و استانداری) و سیستم مرکزی انتصابات دولتی، عملاً اختیارات شوراهای شهر در ایران محدود به انتخاب شهردار و نظارتی ناقص بر عملکرد شهرداری‌هایی ست که بخش کوچکی از سامانه مدیریت شهری را تشکیل می‌دهند. بدیهی است که در چنین سیستمی و با این سطح از اختیارات، انتظارات شهروندان از نهاد شوراها محقق نمی‌شود؛ چراکه عدم وجود ضمانت‌های اجرایی و ابزارهای قانونی، عملاً دست‌وبال شوراها را برای برنامه‌ریزی و هدایت یک پروسه جامع مدیریت شهری بسته است و به نظر نمی‌رسد نقش واقعی شوراها در تحقق توسعه درون‌زا تا زمان بازنگری در برخی قوانین موجود تغییر محسوسی یابد. بی‌تردید اعتماد به مردم و واگذاری بخشی از اختیارات حاکمیت به شوراهای شهر، ضمن کاستن از تصدی‌گری دولت و کمک به چالاکی آن، نقش مؤثری در توسعه سیاسی، اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور به‌جا خواهد گذاشت. شوراها در صورت اصلاح اساسی ساختار و نگاه موجود، می‌توانند به‌جای اختیار اداره شهرداری، مسئولیت اداره کل شهر را بر عهده گیرند. انتقال وظیفه نظارت و راهبری در بخش‌های دیگری چون فرمانداری‌ها، شوراهای حل اختلاف، هیئت‌های منصفه، راهنمایی و رانندگی، کلانتری‌ها، ثبت‌احوال، کتابخانه‌ها، مکان‌های فرهنگی، ادارات ارائه خدمات عمومی و... به شوراها به پررنگ‌تر شدن نقش مردم در اداره امور خویش و طبعاً نهادینه شدن مشارکت‌جویی اجتماعی شهروندان در مدیریت شهری کمک شایانی خواهد نمود.
«برخی نواقص قانونی» نیز از مهم‌ترین معضلاتی است که شوراها با آن دست‌به‌گریبان‌اند. ابهامات، ضعف‌ها و ایراداتی در قانون فعلی مصوب وجود دارد که باگذشت سال‌ها از اجرایی شدن آن و تشکیل چهار دوره از شوراها، بیش‌ازپیش نمایان گشته است و به نظر می‌رسد قوانین شوراهای شهر، امروزه نیاز به یک بازنگری اساسی از سوی مجلس شورای اسلامی دارد. ابهام در خصوص نحوه انتخاب شهرداران و تعداد دوره‌های تصدی شهردار، ضعف ساختارهای نظارتی شوراها، نحوه انحلال و حق دخالت نهادهای بالادستی، تعاملات شوراهای محلی با نهادهای قانونی دیگر، تفاوت میزان اکثریت لازم برای انتخاب شهردار و اکثریت لازم برای استیضاح وی، دو شغله بودن اعضاء، عدم تضمین حقوق اقلیت و... لیست بلندبالایی از نارسایی‌های قوانین شوراهاست که مسلماً اصلاح آن‌ها به کارآمدی بیش‌تر و تقویت نهاد شوراها به‌عنوان سازمان‌های مردم‌نهاد پویا، توسعه محور، شفاف و مرجع منجر خواهد شد. خوشبختانه تجربه گذشته جامعه و صدها هزار نفر اعضای دوره‌های مختلف شورای محلی در این زمینه موجود است که می‌تواند در یک هم‌اندیشی ملی، به یک بازنگری بی‌نقص و اجماعی منجر گردد.

شماره 19 دوهفته نامه آیت ماندگار