فساد در شهرداری‌ها، مرجع رسیدگی‌کننده کیست؟

آیت ماندگار- جهانگیر مصلی: شهرداری‌ها از جمله نهاد‌هایی هستند که به صورت مستمر گزارش‌هایی از بروز فساد در آن گزارش می‌شود که برخی از آنان به بازداشت شهرداران و اعضای شورای شهر هم ختم شده است. اخیرا گزارش شده که در ساوجبلاغ واقع در استان البرز، پیش از بازداشت شهردار و اعضای شورای شهر، آنان توانسته بودند با تبانی با هم نزدیکان خود را در پست‌های کلیدی قرار داده، با مالکان و صاحبان کارخانجات محلی زد و بند کرده و از آنان رشوه دریافت کرده بودند. همچنین سه عضو شورای شهر نوشهر نیز به اتهام رشوه‌خواری و اختلاس در آذرماه ۱۴۰۲ بازداشت شده‌اند. شهردار سابق گرگان نیز به اتفاق دو عضو شورای این شهر در حالی که متواری بوده بازداشت شده است. وی متهم به ایجاد شبکه فساد مالی در شهرداری است. در طی چند سال اخیر موارد دیگری هم از بازداشت شهرداران و اعضای شورای شهر در شهر‌های مختلف گزارش شده است. اعداد و ارقام فساد‌های مالی در شهرداری‌ها سرسام آور است. یک رقم فساد در شهرداری نظرآباد استان البرز تنها ۷۰۰ میلیارد تومان بوده است. گرچه آمار دقیقی از تعداد فسادها، ارقام آن و بازداشت‌شدگان در میان شهرداران و شورای شهر در طی چند سال اخیر وجود ندارد؛ یک بررسی اجمالی نشان می‌دهد تعداد قابل توجهی از شهرداری‌های کشور بویژه در استان تهران و البرز درگیر فساد‌های گسترده مالی شده‌اند. برای ریشه‌یابی فساد در شهرداری‌ها ابتدا باید ساختار مالی شهرداری را به درستی شناخت. یعنی گذرگاه‌هایی که از آن پول وارد و خارج می‌شود؛ یعنی حوزه درآمدی و حوزه هزینه‌ای شهرداری. از این رو می‌توان گفت فساد در شهرداری می‌تواند هم در حوزه درآمدی و هم در حوزه هزینه‌ای رخ دهد. یعنی شهرداری با چشم‌پوشی از مطالبات خود از اشخاص و نهاد‌هایی که طبق قانون موظفند عوارض یا مالیات پرداخت کنند؛ زمینه بروز فساد را فراهم می‌کند. فرض کنید مالکانی که برای ساخت بنای خود موظفند تا بهایی به شهرداری پرداخت کنند، اما در زد و بندی با شهرداری تخفیف گرفته و بابت آن رشوه می‌پردازند. همچنین ممکن است مقامات شهرداری با زد و بند اموال و املاک شهرداری را خارج از ضوابط قانونی به اشخاص غیر واگذار کنند. در حوزه هزینه‌ای نیز فساد در بخش واگذاری پروژه‌ها و مناقصات به پیمانکاران روی می‌دهد. پیمانکاران با پرداخت رشوه پروژه‌های شهرداری را بدون رقابت تصاحب می‌کنند یا اقوام و بستگان مدیران شهری با تاسیس شرکت یا نزدیکی با پیمانکاران در پروژه‌ها نفوذ کرده و هزینه‌هایی که برای پروژه‌ها اختصاص یافته را اختلاس می‌کنند. قانون برای جلوگیری از بروز فساد پیش‌بینی کرده بود نهاد‌های عمومی غیردولتی از جمله شهرداری‌ها (در مواردی که از بودجه عمومی کل کشور استفاده می‌نمایند) موظفند در برگزاری مناقصه، مقررات آن قانون را رعایت کنند. قانون برگزاری مناقصات نیز ناظر به تمام دستگاه‌های مذکور از جمله شهرداری‌ها است. اما مجلس بهمن سال ۱۴۰۰ ماده واحده‌ای را تصویب کرد که طی آن عبارت «در مواردی که آن بنیاد‌ها و نهاد‌ها از بودجه کل کشور استفاده می‌نمایند»، حذف شد که به گفته کارشناسان این اصلاحیه می‌تواند دست مدیران شهرداری را برای واگذاری‌های سلیقه‌ای پروژه‌ها باز بگذارد.

به گفته رئیس شورای شهر تهران قانون وظیفه نظارت مالی بر شهرداری را بر عهده شورای شهر گذاشته است. اما اگر شورای شهر خود تخلف کرد و همچون ساوجبلاغ در فساد با شهردار همدست شد تکلیف چیست؟ درباره نحوه اداره شهرداری‌ها از بدو تاسیس تاکنون بالغ بر صد قانون، آیین‌نامه و دستورالعمل تدوین و تصویب شده است. این مقررات در مجلدی با عنوان «مجموعه قوانین و مقررات مالی اداری و منابع درآمدی شهرداری‌ها» منتشر شده است. وزارت کشور نیز بر اساس آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها، نظام جامع مالی شهرداری‌های کشور را در قالب یک دستورالعمل تدوین و به همه شهرداری‌ها ابلاغ کرده است. وزارت کشور همچنین با تاسیس سازمان شهرداری‌های کشور اشراف جامعی بر فعالیت‌های مالی و اداری شهرداری‌ها دارد. از برنامه و بودجه شهرداری‌ها گرفته تا گزارشات مربوط به اجرای مناقصات و مزایدات و هزینه‌های مالی شهرداری؛ تمام این اطلاعات در وزارت کشور تجمیع و از آن در حین ارزیابی عملکرد شهرداری‌ها بهره‌برداری می‌شود. دیوان عدالت اداری نیز صلاحیت دارد در زمینه بودجه‌هایی که شهرداری از دولت دریافت کرده حسابرسی کند. اما طبق قانون این خود شورا‌ها هستند که باید بودجه شهر را حسابرسی کنند. حسابرسی از طریق حسابرسان رسمی صورت می‌گیرد که نهادی مستقل است. یعنی قانون وظیفه رسیدگی به حساب و کتاب شهر را به نهاد‌های حاکمیتی نسپرده است. قانون همچنین برای نظارت بر عملکرد شورا‌ها و تخلفات مالی شورا‌های شهر، وظایفی را برای شورا‌های شهرستان و استان تعیین کرده است.

همچنین برای رسیدگی به شکایات و اختلافات میان شوراها، هیات حل اختلاف پیش‌بینی شده که مرجع بالادستی شورا‌ها محسوب می‌شود. در واقع می‌توان گفت که نهاد‌های حکومتی برای رسیدگی به تخلفات و فساد‌های مالی در شهرداری صلاحیتی ندارند مگر آن که موضوع به هیأت‌های حل اختلاف ارجاع شود. این موضوع بیانگر این واقعیت است که قانون خود شهروندان را ناظر بر مسائل مالی شهر کرده است. اما اگر شفافیت در عرصه مدیریت شهرداری‌ها وجود نداشته باشد؛ مدیران شهری در پشت در‌های بسته تصمیمات خود را اخذ می‌کنند؛ جایی که نه رسانه‌ها حضور دارند و نه شهروندانی که از مسئولان خود پرسش کنند و این راه را برای گسترش فساد باز می‌کند. در حال حاضر اگر به درگاه‌های بسیاری از شهرداری‌ها مراجعه کنیم، به ندرت اثری از بودجه شهر و مصوبات و صورتجلسات شورای شهر، قرارداد‌های پروژه‌های شهری و گزارشات مالی شهرداری‌ها یافت می‌شود. در حالی که طبق قانون شفافیت، شهرداری موظف است این اطلاعات را در اختیار همگان قرار دهد.

در مجموع به نظر می‌رسد دو مسئله نقش جدی در گسترش فساد در حوزه شهرداری‌ها دارد. نخست بی‌توجهی به نقش نهاد‌های نظارتی و انفعال آنان در مقابل مبارزه با فساد است. همان طور که ذکر شد نهاد‌های نظارتی بالادستی، چون شورای شهر، شورای شهرستان، شورای استان و شورای عالی استان‌ها هر یک وظایفی نظارتی مستقیم و غیر مستقیم بر عملکرد شهرداری‌ها دارند که اگر به وظایف نظارتی خود بپردازند امکان بروز فساد در شهرداری‌ها کاسته می‌شود. فساد کشف شده اخیر در شهرداری پایتخت مثال خوبی است از جایگاه شورای شهر در نظارت بر عملکرد مالی شهرداری. جایی که بدون دخالت نهاد‌های امنیتی و قضایی به فسادی برابر نیمی از بودجه شهر در حال رسیدگی است. اگر در شهر بزرگی، چون تهران می‌توان با فساد بدون دخالت مراجع قضایی و امنیتی رسیدگی کرد، در شهر‌های کوچکتر نیز می‌توان چنین رویه را پیش گرفت. برخورد امنیتی با مسئله فساد قدر مسلم آخرین راه و ابزار برای مبارزه با فساد است. اما وقتی از ابتدا برخورد امنیتی با فساد صورت گیرد؛ کسی جرات نمی‌کند تا وارد موضوع شود و مسئله بدون ریشه‌یابی از سوی کارشناسان و بدون اطلاع شهروندان به فراموشی سپرده می‌شود.

مسئله دیگر شفافیت عملکرد مسئولان شهری است. شهرداری‌ها و شورا‌های شهری که اطلاعاتی از فعالیت‌های خود منتشر نمی‌کنند و شهروندان و کارشناسان نمی‌دانند آنان چه تصمیماتی می‌گیرند همواره مظن اتهام به فساد قرار دارند. هر چند این جمله این معنی را نمی‌رساند که نهاد‌های منتشر کننده این اطلاعات در معرض فساد قرار ندارند. قدر مسلم هیچ فسادی در ملاعام صورت نمی‌گیرد، اما دسترسی به اطلاعات مالی و عملکردی شهرداری‌ها می‌تواند امکان نظارت همگانی را فراهم کند. اگر کسانی که امانتی به دستشان سپرده شده بدانند که هزاران چشم آنان را می‌پایند؛ امکان ارتکاب فساد به حداقل ممکن می‌رسد. این تا حدی هم بر عهده ساکنین شهر‌ها است تا پیگیر اطلاعات مربوط به عملکرد شهرداری خود باشند و بررسی کنند شهرداری آنان چه اطلاعاتی را منتشر و چه اطلاعاتی را منتشر نمی‌کند و چگونه می‌توانند با اطلاعات موجود میزان ابتلای شهر خود را به فساد را تخمین بزنند.