مناسب‌سازی زیرساخت‌های شهری برای معلولان

آیت ماندگار-  بند «ب» تبصره یک قانون بودجه ۱۴۰۳، به شهرداری‌ها اجازه می‌دهد تا ۳۰ هزار میلیارد تومان اوراق مالی برای توسعه شهری و بهبود دسترسی معلولان به این خدمات، به‌ویژه حمل و نقل عمومی منتشر کنند. ۷۰ درصد از این اعتبار به توسعه خطوط مترو در شهر‌های بزرگ و ۳۰ درصد آن به شهرهای کوچک‌تر برای مناسب‌سازی زیر ساخت‌های شهری اختصاص داشت. همچنین، ۱۳،۲ هزار میلیارد تومان بودجه برای اجرای قانون حمایت از حقوق معلولین به ردیف‌های بودجه سازمان بهزیستی اضافه شده بود. لایحه بودجه سال ۱۴۰۴، این رقم را به ۳۵ هزار میلیارد تومان افزایش داده و ۵ درصد آن را به‌طور خاص برای حمایت از حمل‌ونقل معلولان و ایاب و ذهاب دانش‌آموزان معلول تعیین کرده است.

منظور از مناسب‌سازی زیرساخت‌های شهری برای معلولان به طور مشخص بهبود دسترسی به فضا‌های عمومی و حمل‌ونقل شامل نصب رمپ، آسانسورو سیستم‌های اعلام صوتی و دیداری در ایستگاه‌های اتوبوس و مترو، همچنین اصلاح پیاده‌رو‌ها و معابر برای دسترسی راحت‌تر افراد دارای محدودیت‌های حرکتی و ذهنی است. فرایند تامین سرمایه از طریق توزیع اوراق مالی به این معنی است شهرداری‌ها به جای دریافت بودجه مستقیم از سوی دولت، اجازه دارند تا با انتشار اوراق مالی سرمایه‌گذار جذب کنند و سپس متعهد می‌شوند تا اصل سرمایه به‌علاوه بهره یا سود آن را به سرمایه‌گذاران بازگردانند.

شهرداری‌ها اوراق قرضه را با همکاری بنگاه‌های مالی در بازارهای سرمایه‌گذاری مانند بازار بورس تهران عرضه می‌کنند. سرمایه‌گذاران در واقع با خرید این اوراق به شهرداری وام می‌دهند تا درآمد حاصل از آن به پروژه‌هایی اختصاص یابد که قرار است با هدف تسهیل دسترسی معلولان به خدمات شهری برنامه‌ریزی شود. اما به نوشته روزنامه دنیای اقتصاد، آخرین گزارش تفریغ بودجه دیوان محاسبات کشور که سال ۱۴۰۲ منتشر شده نشان می‌دهد صرفا ۱۲ شهرداری در کشور برای پروژه‌های مرتبط با حمل‌ونقل عمومی، توسعه شهریو بازسازی بافت‌های فرسوده، اوراق مالی منتشر کرده‌اند.

یکی از نمونه‌های مشخص، شهرداری قزوین است که از طریق انتشار اوراق مشارکت در بازار سرمایه، منابع مالی لازم برای بهبود زیرساخت‌های حمل‌ونقل شهری از جمله بهسازی و اصلاح جاده‌ها و خیابان‌ها را فراهم کرد. این اوراق با تضمین شهرداری و با همکاری بانک به فروش رسید و سرمایه جذب‌شده به پروژه‌های بهسازی و ساخت مسیر ویژه برای تردد دوچرخه و پیاده‌رو اختصاص یافت. همچنین، بخش‌هایی از این بودجه به ایجاد رمپ و مسیر‌های ویژه برای دسترسی معلولان به فضا‌های عمومی اختصاص دادهشد. با این وجود بسیاری از شهرداری‌های کشور از جمله در شهر‌های کوچک از این امکان استفاده نکرده‌اند. اما دلیل آن چیست؟ یکی از موانع اصلی در انتشار اوراق مالی توسط شهرداری‌های کوچک، فقدان توان مدیریتی و تخصص مالی است.

این فرایند پیچیده نیازمند دانش در حوزه بازار سرمایه و مدیریت تعهدات مالی بلندمدت است، که در بسیاری از این شهرداری‌ها موجود نیست. به‌عنوان نمونه، مواردی از شهر‌های کوچکوجود داشته که به دلیل عدم آشنایی با این ابزار مالی یا نبود حمایت کافی ازسوی کارشناسان، از انتشار اوراق بازمانده‌اند. در مقابل، ۱۲ شهری که موفق به استفاده از این ابزار شده‌اند، معمولاً با کمک مشاوران مالی یا نهاد‌های بالادستی توانسته‌اند این پیچیدگی‌ها را مدیریت کنند. به گفته دبیرکل مجمع شهرداران کلانشهر‌های ایران با وجود قوانین حمایتی، مشکلاتی همچون زمان‌بر بودن صدور مجوز، نرخ سود بالای اوراق (۳۴-۳۹ درصد)، و سهمیه محدود اوراق (۴۲ همت برای ۱۴۰۰ شهرداری در سال۱۴۰۲) باعث شده است که تنها کلانشهر‌ها از این ابزار بهره‌مند شوند. 

ریسک‌های مالی نیز یکی دیگر از عوامل بازدارنده است. بسیاری ازشهرداری‌های کوچک به دلیل درآمد‌های نامطمئن یا محدود از ورود به تعهدات بلندمدت خودداری می‌کنند، چرا که نمی‌توانند بازپرداخت‌های منظم را تضمین کنند. این نگرانی‌ها با تجربه‌ای که در شهر‌های بزرگ‌تر، مانند تهران و اصفهان، وجود داشته، تأیید می‌شود؛ در این شهر‌ها نیز به گفته رییس شورای شهر اصفهان مشکلاتی مانند عدم همکاری نظام بانکی در تامین اوراق مشارکت شهرداری‌ها بار مالی پروژه‌های شهری را افزایش داده است.

علاوه بر این، فقدان پروژه‌های بزرگ و جذاب در شهر‌های کوچک مانعی برای انتشار اوراق مالی است. پروژه‌های حمل‌ونقل عمومی یا توسعه بافت‌های فرسوده اغلب در کلان‌شهر‌ها اجرا می‌شوند و سرمایه‌گذاران نیز به دلیل پتانسیل پایین پروژه‌های کوچک‌تر، تمایل کمتری به خرید اوراق نشان می‌دهند. در نهایت، بروکراسی پیچیده و زمان‌بر فرایند انتشار اوراق، ازجمله هماهنگی با بانک‌ها و سازمان‌های دولتی، از دیگر موانع قابل توجه است. برخی شهر‌ها به دلیل ناکارآمدی در این حوزه، علی‌رغم نیاز به تأمین مالی، از این ابزار بهره نمی‌برند.

اکنون پرسش این است که با توجه به محدودیت‌های برشمرده شده چنین برنامه‌ای در شهر‌های کوچک قابل اجرا است یا پیاده کردن قانون حمایت از حقوق معلولین در دسترسی به خدمات شهری در شهرداری‌های کوچک روش دیگری می‌طلبد. بدیهی است بدون حمایت‌های دولت در تسهیل روند جذب سرمایه از جمله ارائه کمک‌های مالی مستقیم به شهرداری‌ها یا تعریف صحیح از شیوه بهره‌گیری از اوراق مالی و نحوه عملیاتی کردن آن، تحقق اهداف این قانون با چالش‌های عمده‌ای روبه‌رو خواهد بود.

لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ تضمین بازپرداخت اصل و سود اوراق را به نسبت ۵۰ درصد سهم دولت و ۵۰ درصد سهم شهرداری تعیین کرده است. همچنین وزارت کشورموظف شده تا فهرست شهرداری‌ها و میزان سهمیه آنان را تعیین کند. یعنی تا اینجای کار هنوز مشخص نیست چه تعداد شهرداری بویژه از میان شهرداری‌های کوچک در فهرست وزارت کشور قرار خواهند گرفت و این فهرست‌بندی بر اساس چه ضوابطی قرار است صورت پذیرد. اما از این نکته غافل نشویم، توزیع اوراق مالی زمانی می‌تواند به اقتصاد شهرداری‌ها کمک کند که پول‌های جمع‌آوری شده در پروژه‌های واجد بازدهی اقتصادی سرمایه‌گذاری شود. بدیهی است ساخت تسهیلات دسترسی معلولان به خدمات شهری ماهیتا سودآوری برای شهرداری ندارد. از این روشهرداری ناگریز است از محل‌های دیگری سود اوراق مالی را بازپرداخت کند که لایحه بودجه البته در این رابطه ساکت است. سکوت یا خلاء قانونی درچنین مواردی زمینه‌ساز مشکلات مزمنی است که همواره در سطح ملی ومحلی دردسر ساز می‌شود.

این وظیفه قانونگذار است تا مسایل را همه جانبه ببیند و در این مورد مشخص، تعیین کند نحوه کسب درآمد و بازپرداخت این اوراق چگونه است و ضمانت دولت و شهرداری به چه نحوی صورت خواهد گرفت. آن چه از روح لایحه بودجه می‌توان استنباط کرد، قصد دولت برای خودکفایی مالی شهرداری‌ها است. دولت از یک سو می‌خواهد شهرداری‌ها خودشان به‌ویژه در شهر‌های کوچک از عهده امورات مالی خود برآیند، اما درعمل شهرداری‌ها را به سمت مقروض کردن سوق می‌دهد. تجربه نشان داده که پروژه‌های مرتبط با حمل و نقل عمومی معمولا در همه جای دنیا نه تنها سودده نیستند بلکه وابسته به یارانه‌های دولتی‌اند.

متعهد کردن شهرداری‌ها از طریق توزیع اوراق مالی، به‌ویژه در شهر‌های کوچک، بدون پشتوانه مشخص نه تنها ریسک اقتصادی و مالی بالایی برای این نهاد‌ها ایجاد می‌کند، بلکه می‌تواند به کاهش اعتماد عمومی نیز منجر شود. در شهرهای کوچک که منابع درآمدی محدودتری دارند، تعهدات مالی ناشی از اوراق می‌تواند فشاری مضاعف بر بودجه‌های عملیاتی وارد کند و ارائه خدمات ضروری به شهروندان را مختل سازد. همچنین، نوسانات اقتصادی و تور مممکن است توانایی بازپرداخت بدهی‌ها را تحت تأثیر قرار داده و شهرداری‌ها را با بحران‌های مالی جدی روبه‌رو کند. شهرداری‌ها باید از ابزار‌های مالی به‌صورت مسئولانه و در چارچوب ظرفیت‌های مالی خود استفاده کنند. در عین حال، دولت وظیفه داردسیاست‌هایی را اتخاذ کند که از مقروض شدن بیش از حد شهر‌های کوچک جلوگیری کرده و راه‌های پایدارتری برای تأمین مالی پروژه‌های توسعه‌ای فراهم آورد.